不少讀者發(fā)現(xiàn)，受關(guān)注的水環(huán)境PPP項(xiàng)目顯著減少，為數(shù)不多的大額水環(huán)境PPP也成為了三峽集團(tuán)、建筑型央企的主戰(zhàn)場(chǎng)。(相關(guān)閱讀→ 90.58億!長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)集團(tuán)聯(lián)合體斬獲蕪湖污水PPP項(xiàng)目;44.45億元!長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)保集團(tuán)聯(lián)合體預(yù)中標(biāo)岳陽(yáng)污水PPP項(xiàng)目;26.34億!云南臨滄河道治理PPP項(xiàng)目預(yù)中標(biāo)公示)
由于水環(huán)境項(xiàng)目多為PFI類(lèi)，缺少經(jīng)營(yíng)性，因而在PPP時(shí)代造成了不少混亂：缺錢(qián)的地方政府希望將PPP作為新的融資途徑，企業(yè)則希望獲得前期豐厚的工程利潤(rùn)，導(dǎo)致一些地區(qū)變相融資、明股實(shí)債、政府兜底的問(wèn)題出現(xiàn)，增加了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。在此情況下，隨著考核期限的臨近，一些地區(qū)開(kāi)始探索更為高效的治理方案。
EPCO 是什么?
自去年底、今年初開(kāi)始，水環(huán)境EPC模式從深圳開(kāi)始復(fù)燃，深圳的七大水環(huán)境EPC項(xiàng)目、123億的茅洲河流域(寶安片區(qū))水環(huán)境綜合整治EPC項(xiàng)目讓人感慨有錢(qián)真好。
在此前一波水環(huán)境EPC中，多采用建設(shè)與運(yùn)營(yíng)工作分開(kāi)實(shí)施的手段，建設(shè)工作按照EPC模式實(shí)施，運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)按照O&M模式實(shí)施(多交由地方平臺(tái)公司或下屬企業(yè))。而水環(huán)境運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)繁雜，在精細(xì)化及效果導(dǎo)向的前提下，施工、運(yùn)營(yíng)的分割，在一定程度上會(huì)造成運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的被動(dòng)。
北控水務(wù)市場(chǎng)投資中心副總經(jīng)理徐東升指出：“在工程EPC、運(yùn)營(yíng)OM分割的情況中，運(yùn)營(yíng)企業(yè)被看作對(duì)最終效果負(fù)責(zé)的一方，但它無(wú)法參與到前期環(huán)節(jié)，對(duì)于設(shè)計(jì)、建造不合理之處只能被迫接受。一旦運(yùn)營(yíng)效果欠佳，難免引起建設(shè)方與運(yùn)營(yíng)方責(zé)任的相互推諉。”
到了近期，更多地區(qū)水環(huán)境項(xiàng)目以“EPCO(設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工-運(yùn)營(yíng))”的模式被釋放了出來(lái)。EPCO模式是在EPC模式基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，將EPC項(xiàng)目總包后的運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)一并打包。在同一主體下，之間形成配套，從而規(guī)避了不同主體銜接造成的資源浪費(fèi)及效率損失。
11月20日，首創(chuàng)股份牽頭拿下的67億中山市未達(dá)標(biāo)水體綜合整治工程(五鄉(xiāng)、大南聯(lián)圍流域)EPC+O項(xiàng)目吸引了廣泛關(guān)注。該項(xiàng)目便是采用“EPC+O”模式建設(shè)。中標(biāo)價(jià)為46.99億元，費(fèi)用拆成了幾大塊，包括：工程建安費(fèi)為37.56億元，總運(yùn)營(yíng)費(fèi)為83039.77萬(wàn)元，設(shè)計(jì)費(fèi)為7546.41萬(wàn)元，勘察費(fèi)為3710.97萬(wàn)元。
事實(shí)上，這只是EPCO類(lèi)水環(huán)境項(xiàng)目的高光時(shí)刻，近期出現(xiàn)的同類(lèi)項(xiàng)目已小有氣候，還有一波未開(kāi)啟招標(biāo)的也正在趕來(lái)的路上。近期典型水環(huán)境EPCO項(xiàng)目如下表所示：
EPCO模式下的效果、效率保證
對(duì)于環(huán)境企業(yè)來(lái)說(shuō)，EPCO無(wú)疑是一塊不可多得的蛋糕。從前的水環(huán)境PPP項(xiàng)目是“愛(ài)過(guò)”的關(guān)系，已成為最熟悉的陌生人;大小環(huán)境企業(yè)均開(kāi)始高度關(guān)注現(xiàn)金流及負(fù)債數(shù)據(jù)，謀求輕資產(chǎn)轉(zhuǎn)型。在EPCO模式下，企業(yè)不用考慮融資，能夠更好地發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)。
對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，隨著考核期限的臨近，能否通過(guò)社會(huì)資本融資似乎變得不再那么重要。EPCO不需要走PPP流程，不受“財(cái)承”10%紅線(xiàn)約束，可控性強(qiáng)，見(jiàn)效快，在水環(huán)境治理時(shí)間緊、任務(wù)重的地區(qū)如一劑良藥。EPCO項(xiàng)目3-5年的合作期限，也能夠避免資金缺口過(guò)大的情況出現(xiàn)。
徐東升認(rèn)為：“從項(xiàng)目實(shí)際效益的發(fā)揮方面來(lái)看，EPCO結(jié)合了PPP的多項(xiàng)優(yōu)點(diǎn)，包括聯(lián)動(dòng)專(zhuān)業(yè)化公司、從效果出發(fā)等;同時(shí)，政府融資要比企業(yè)融資有著更低的融資成本，在今年新增專(zhuān)項(xiàng)債額度大幅增加且擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債做資本金適用領(lǐng)域的背景下，地方部分水環(huán)境項(xiàng)目資金壓力得到一定緩解。”
專(zhuān)業(yè)社會(huì)企業(yè)參與
“如果不考慮融資功能，其實(shí)可以說(shuō)，EPCO是一種好的PPP模式。”徐東升解釋?zhuān)琍PP絕不僅僅是政府的融資手段，PPP改革的初衷是讓具有專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)的社會(huì)企業(yè)參與政府項(xiàng)目，借助企業(yè)和私人部門(mén)的效率優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)公共利益的******化。在EPCO模式下，專(zhuān)業(yè)企業(yè)輕身上陣，回歸初心，能夠?qū)崿F(xiàn)“借助企業(yè)提高效率”的目標(biāo)。
從中標(biāo)單位性質(zhì)來(lái)看，這一波水環(huán)境EPCO距離“專(zhuān)業(yè)社會(huì)資本方”要更近一些。如上述中山市未達(dá)標(biāo)水體綜合整治工程(五鄉(xiāng)、大南聯(lián)圍流域)EPC+O項(xiàng)目，中標(biāo)聯(lián)合體包含首創(chuàng)股份、北京市市政工程設(shè)計(jì)研究總院有限公司、中國(guó)葛洲壩集團(tuán)股份有限公司、陜西工程勘察研究院有限公司，由產(chǎn)業(yè)企業(yè)首創(chuàng)股份牽頭;在廣東省江門(mén)市英洲海水道(城區(qū)段)黑臭水體綜合整治EPC+O項(xiàng)目中，中標(biāo)聯(lián)合體包括啟迪環(huán)境科技發(fā)展股份有限公司、中鐵廣州工程局集團(tuán)有限公司、北京市市政工程設(shè)計(jì)研究總院有限公司、浙江山川有色勘察設(shè)計(jì)有限公司，由啟迪環(huán)境牽頭。
值得一提的是，在EPC模式下水環(huán)境項(xiàng)目，對(duì)以工程見(jiàn)長(zhǎng)的施工型企業(yè)有更大的很大吸引力，在年初的一些水環(huán)境EPC項(xiàng)目中也可以看到，最終承接項(xiàng)目的也多為大型央企;到了EPCO模式下，由于有“O”的存在，央企主導(dǎo)的情況有了很大的改善。
“出于對(duì)運(yùn)營(yíng)效果的重視，現(xiàn)在還有不少項(xiàng)目招標(biāo)方要求聯(lián)合體必須是運(yùn)營(yíng)單位牽頭。”徐東升表示，招標(biāo)方的運(yùn)營(yíng)效果導(dǎo)向，對(duì)于項(xiàng)目基調(diào)起到了較好的把控作用，也有效調(diào)動(dòng)了環(huán)境企業(yè)的積極性。
績(jī)效考核
在效果導(dǎo)向的邏輯下，對(duì)于專(zhuān)業(yè)企業(yè)的績(jī)效考核必不可少。在EPCO模式下，由于各環(huán)節(jié)社會(huì)參與方主體不變，因而也就具備了績(jī)效考核的基礎(chǔ)。據(jù)了解，在不少水環(huán)境EPCO項(xiàng)目中，傾向于項(xiàng)目全周期的績(jī)效考核，如通過(guò)調(diào)整設(shè)計(jì)、施工等環(huán)節(jié)費(fèi)用的支付比例、支付時(shí)間，依據(jù)運(yùn)營(yíng)期效果按比例支付運(yùn)營(yíng)費(fèi)用等手段，確保工程質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)工程與運(yùn)營(yíng)的最優(yōu)配套。這也促使社會(huì)參與方從運(yùn)營(yíng)效果出發(fā)，對(duì)前期各環(huán)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化。
如英洲海水道(城區(qū)段)黑臭水體綜合整治工程EPC+O項(xiàng)目中，根據(jù)公開(kāi)的招標(biāo)文件顯示，在竣工驗(yàn)收通過(guò)后，項(xiàng)目的工程款、設(shè)計(jì)費(fèi)仍保留5%待支付，這部分費(fèi)用將在4年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，依據(jù)運(yùn)營(yíng)效果按年平均支付。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，若當(dāng)月度績(jī)效考核得分低于60 分(不含)，當(dāng)月的這部分費(fèi)用扣除 50%(因政府方原因或不可抗力因素造成的除外)。
工程款的保留支付之外，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的績(jī)效考核也對(duì)運(yùn)營(yíng)效果起到了較大的監(jiān)督作用。在英洲海水道(城區(qū)段)黑臭水體項(xiàng)目中，每月依據(jù)配套設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)保養(yǎng)考核、水質(zhì)檢測(cè)分析考核、公眾參與運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理質(zhì)量等項(xiàng)進(jìn)行打分，根據(jù)打分情況按比例支付當(dāng)月運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，支付比例分100%、80%、70%、暫停支付四檔。
也有部分項(xiàng)目選擇用試運(yùn)營(yíng)的方式來(lái)檢驗(yàn)工程效果。如臨澧縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污設(shè)施建設(shè)EPC+O項(xiàng)目，據(jù)公開(kāi)信息顯示，該項(xiàng)目整體項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期10年(1年的試運(yùn)營(yíng)期+9年正式運(yùn)營(yíng)期)，試運(yùn)營(yíng)期內(nèi)不支付營(yíng)運(yùn)費(fèi)及相關(guān)費(fèi)用。
去除融資風(fēng)險(xiǎn)，是否還有其他風(fēng)險(xiǎn)?
目前來(lái)看，在財(cái)政支付能力允許或有專(zhuān)項(xiàng)債等融資空間的情況下，EPCO模式能夠更為快速地開(kāi)展水環(huán)境治理，解除行業(yè)企業(yè)的融資壓力，并配有確保運(yùn)營(yíng)效果的強(qiáng)制手段。而在新模式的探索過(guò)程中，也不可避免地存在待完善的操作細(xì)節(jié)。
在EPC+O模式中，項(xiàng)目綜合管理角色缺位、內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制的不完善，可能給項(xiàng)目帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)。
從近期水環(huán)境EPCO項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)踐來(lái)看，中標(biāo)方通常是勘察企業(yè)、設(shè)計(jì)企業(yè)、施工企業(yè)、運(yùn)營(yíng)企業(yè)的聯(lián)合體，加上政府方承擔(dān)的出資責(zé)任，“融、投、技、建、運(yùn)”，各自承擔(dān)一段職責(zé)。但水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目的突出特點(diǎn)是系統(tǒng)性和綜合性強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全周期的統(tǒng)籌管理。在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本作為出資方，以SPV公司大股東身份，實(shí)際承擔(dān)起這個(gè)管理責(zé)任，也承擔(dān)了項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)。目前的水環(huán)境EPCO項(xiàng)目中，一個(gè)較明顯的問(wèn)題是項(xiàng)目綜合管理角色的缺位，勘察、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)企業(yè)在項(xiàng)目全程中各自為戰(zhàn)，各自按收入比例承擔(dān)績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)，人為割裂項(xiàng)目系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌難度較大。
在EPCO項(xiàng)目中，政府方往往要求勘察、設(shè)計(jì)、施工等工程費(fèi)用的部分，高的可能會(huì)達(dá)到40-60%，要與項(xiàng)目績(jī)效結(jié)果直接掛鉤,如果項(xiàng)目未能達(dá)到預(yù)期效果，聯(lián)合體參與各方可能會(huì)形成較大的損失。環(huán)境企業(yè)在其中往往可能充當(dāng)兩個(gè)角色，一個(gè)是運(yùn)營(yíng)方，一個(gè)是牽頭方。在EPCO項(xiàng)目實(shí)際操作中，“牽頭方”往往沒(méi)有明確的職責(zé)邊界，是否愿意由“牽頭人”充當(dāng)起水環(huán)境治理項(xiàng)目整體管理的角色，即考驗(yàn)環(huán)境企業(yè)的綜合實(shí)力、責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也取決于EPCO項(xiàng)目?jī)?nèi)部運(yùn)作機(jī)制的合理設(shè)計(jì)。
前期設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)有待真正納入項(xiàng)目整體。目前，大多水環(huán)境EPCO項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，運(yùn)營(yíng)企業(yè)難以深度參與。徐東升分析：“在當(dāng)前體制機(jī)制下，為了預(yù)算順利批復(fù)，水環(huán)境EPCO通常是帶設(shè)計(jì)方案招標(biāo)。中標(biāo)方能夠參與的部分，只能稱(chēng)之為設(shè)計(jì)優(yōu)化，可改動(dòng)范圍有限。希望未來(lái)隨著模式、機(jī)制的完善成熟，企業(yè)能夠從設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)開(kāi)始介入，從全生命周期視角提升項(xiàng)目效率。”
此外，還需警惕一些變形版的EPCO。據(jù)招投標(biāo)公開(kāi)信息顯示，部分地區(qū)的水環(huán)境EPCO就出現(xiàn)了變形：某地區(qū)的水環(huán)境治理EPCO，仍然要求投標(biāo)人具備幾十億元的融資能力;某流域的環(huán)境EPCO項(xiàng)目，施工+服務(wù)周期僅6個(gè)月，項(xiàng)目本質(zhì)仍是以施工為主，或有應(yīng)急治理之嫌。這些變形款EPCO需要引起關(guān)注，警惕實(shí)際運(yùn)作名不副實(shí)。
