2019年10月上旬以來，豬肉消費市場較平均水平下降20%-30%，而10月份的全國規(guī)模以上定點屠宰企業(yè)的屠宰量同比降幅達到46%，遠超該消費市場下降幅度,“豬”市供需缺口明顯。而在年初以來連續(xù)三季度能繁母豬產能同比大幅下降影響下，供給短缺難以迅速得到彌補，導致豬肉價格連月來持續(xù)承壓高企。2019年豬肉價格如坐上火箭，直線拉升，誰應該為高攀不起的“二師兄”負責？聯(lián)想到2015年以來針對畜禽養(yǎng)殖業(yè)開展的“禁養(yǎng)區(qū)劃定”執(zhí)法行動，很多人第一反應將矛頭指向了環(huán)保。“豬市”不順，環(huán)保該不該“背鍋”？
E20研究院分析，2015年以來針對畜禽養(yǎng)殖業(yè)接連出臺的“禁養(yǎng)”政策，對畜禽養(yǎng)殖業(yè)科學發(fā)展、“水十條”落實具有重要的戰(zhàn)略意義，對生態(tài)環(huán)境整體利好明顯。雖然在落實過程中一些地區(qū)出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象，但與今年生豬產能急劇下降沒有直接關系。調研數(shù)據表明，“禁養(yǎng)”政策落地過程中帶來的生豬存欄量減少與“豬瘟”影響下的產能下降相比影響甚微，“環(huán)保”成為此輪豬肉價格高企的“背鍋俠”實屬不該。
如何避免“好政策”帶來“壞影響”？如何推動養(yǎng)殖業(yè)科學、健康發(fā)展，助力生豬市場回溫，形成差異化、精細化養(yǎng)殖管理體系？以“兩山經濟”為指引的綠色績效評價與差異化管控或將成為解決之道。
1.環(huán)保加強，畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；D型與水污染防治雙重受益
2015年以來，由于生豬養(yǎng)殖業(yè)對水資源的需求量高、污染大，與環(huán)境保護的矛盾日益突出，特別是南方水網地區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)的環(huán)保壓力明顯加大。近年與生豬養(yǎng)殖業(yè)相關的環(huán)保政策陸續(xù)出臺，這些政策聚焦傳統(tǒng)小規(guī)模散養(yǎng)對生態(tài)環(huán)境特別是水資源的污染，提出要加快轉變行業(yè)生產方式，促進規(guī)?；B(yǎng)殖的發(fā)展，降低散養(yǎng)的規(guī)模。其中，新《環(huán)保法》要求環(huán)保不達標的養(yǎng)殖戶加速退出，提高養(yǎng)殖成本；《水污染防治計劃》明確提出要防治畜禽養(yǎng)殖污染，科學劃定畜禽禁養(yǎng)區(qū)，2017年底之前依法搬遷或關閉不符合標準的養(yǎng)殖企業(yè)。原農業(yè)部出臺了“南豬北養(yǎng)”政策，2015年下發(fā)的《關于促進南方水網地區(qū)生豬養(yǎng)殖布局調整優(yōu)化的指導意見》，對珠三角、長三角、長江中游、淮河下游等水網地區(qū)和丹江口庫區(qū)，進行生豬養(yǎng)殖布局優(yōu)化，提出轉變方式，提質增效的原則，大力發(fā)展生豬標準化規(guī)模養(yǎng)殖，提高養(yǎng)殖的生產效率和生產水平。
表1 近年來部分生豬養(yǎng)殖業(yè)環(huán)保規(guī)定
資料來源：各部委網站，恒大研究院
一系列政策的出臺，為“水十條”的落實提供了一定的基礎，對水污染流域治理帶來了利好。同時，通過對畜禽糞污的綜合管理，為農村綜合環(huán)境整治工作也帶來了明顯裨益。對于長期以來環(huán)保問題嚴重、小規(guī)模養(yǎng)殖散戶效率低下等問題頻出的畜禽養(yǎng)殖企業(yè)而言，此輪環(huán)保政策的出臺，也對行業(yè)的規(guī)范化管理提出了新的要求，對加快推動畜禽養(yǎng)殖行業(yè)科學、規(guī)模化發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。
2.部分地方環(huán)保執(zhí)法“一刀切”，產業(yè)政策實施不銜接
在中央各部委的大力推動下，各地方紛紛制定了劃定禁養(yǎng)區(qū)和區(qū)內污染養(yǎng)殖戶搬遷計劃，在環(huán)保政策落地時，有的地方以環(huán)保執(zhí)法或者中央生態(tài)環(huán)境保護督察為借口，對生豬養(yǎng)殖等簡單一禁了之等粗暴管理方式，導致以規(guī)范行業(yè)發(fā)展為初心的環(huán)保政策出現(xiàn)局部擴大化的現(xiàn)象。
禁養(yǎng)區(qū)劃定范圍擴大化
從(原)環(huán)保部公布的進展情況來看，我國禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場關閉搬遷工作進展順利。但在執(zhí)行過程中，地方政府不僅出于環(huán)保需要，還綜合甚至更多地考慮了城鎮(zhèn)化發(fā)展、動物防疫、文物保護、基本農田、河道管理等多種因素劃定禁養(yǎng)區(qū)。尤其是城鎮(zhèn)化水平高、工業(yè)發(fā)達的地區(qū)，畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)范圍較大。例如，廣州市市轄區(qū)的番禺區(qū)，在今年5月修訂了生豬的禁養(yǎng)區(qū)規(guī)劃，禁養(yǎng)區(qū)面積由原來的50平方公里大幅擴大至410平方公里，達到原規(guī)劃面積的8倍。
南北差異化導致供需不平衡
同時， 農業(yè)“南豬北養(yǎng)”政策推進過程中，也由于南北生豬產業(yè)轉移發(fā)展不銜接、不配套的問題，在短期內對生豬布局和產能造成了影響。農業(yè)部《關于促進南方水網地區(qū)生豬養(yǎng)殖布局調整優(yōu)化的指導意見》提出，根據南方水網地區(qū)水環(huán)境保護要求和土地承載能力，科學確定各區(qū)域適宜養(yǎng)殖規(guī)模，須減則減，宜調則調，其中珠江三角洲水網區(qū)應堅持減量為主，長江中游水網區(qū)加快退出禁養(yǎng)區(qū)內生豬規(guī)模養(yǎng)殖。但實際上南方地區(qū)在減少養(yǎng)殖規(guī)模的同時，北方地區(qū)無法承接或不愿承接生豬養(yǎng)殖產業(yè)，加劇了生豬的供給短缺。一方面，由于生豬養(yǎng)殖業(yè)本身投資大、風險高、收益低等特點，同時北方地區(qū)也面臨環(huán)保壓力，因此對于承接生豬養(yǎng)殖也存在顧慮。另一方面，由于地理、氣候與人文條件的差異，一些北方地區(qū)客觀上并不具備直接承接南方轉移的生豬養(yǎng)殖產能的條件。
因此，在部分南方地區(qū)“一刀切”劃定“禁養(yǎng)區(qū)”，加之北方地區(qū)承接生豬轉移產能條件有限的客觀背景下，環(huán)保和產業(yè)政策落地過程中對畜禽養(yǎng)殖業(yè)帶來了一定的沖擊。生豬作為我國養(yǎng)殖業(yè)的主要畜種，產量也受到了一些影響。據調研數(shù)據顯示，調減南方水網地區(qū)養(yǎng)殖總量1600萬頭，全國水網地區(qū)133個主產縣禁養(yǎng)區(qū)內關閉或搬遷養(yǎng)殖場24659個，減少生豬存欄282萬頭。
3.“豬瘟”導致肉價高企，環(huán)保執(zhí)法并非主因
2019年1季度開始全國能繁母豬存欄和生豬存欄數(shù)據雙雙開始加速下滑，直到9月份環(huán)比降幅才收窄，而居民對豬肉的消費習慣一時間難以改變，豬肉的“剛需”性能驅使下產量供不應求導致豬肉價格高企不下。結合2015年以來我國環(huán)保持續(xù)加強的態(tài)勢，不少民眾將“環(huán)保執(zhí)法”與“豬肉漲價”二者關聯(lián)起來。然而，環(huán)保真的是此輪“豬市”不順的“罪魁禍首”嗎？
事實上，進入2019年以來，隨著非洲豬瘟疫情向全國迅速蔓延，地方大量撲殺能繁母豬，養(yǎng)殖戶主動或被動地恐慌性拋售生豬、淘汰母豬，導致肥豬價格和淘汰母豬價格均大幅下跌至近幾年的低位。據相關調研顯示，個別中部生豬養(yǎng)殖大省約6成的能繁母豬被撲殺，部分省份存欄降幅達到60%-80%，行業(yè)去產能貫穿2019年前三個季度。而從生豬存欄量上看，2017年前根據畜牧法、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例、動物防疫法、等禁養(yǎng)區(qū)清理導致的生豬存欄量凈減少約3000萬頭，而根據國家統(tǒng)計局網站數(shù)據，2019年非洲豬瘟疫情蔓延后，2019年9月比2018年底凈減少1.2億頭，遠超“禁養(yǎng)區(qū)”規(guī)范行動后的存欄量下降幅度(如下表所示)。可見，從產能降幅角度來看，禁養(yǎng)區(qū)清理雖帶來了產能的波動，但其影響遠小于“豬瘟”事件。
表2 2018-2019年生豬產能(存欄量)變化情況
從時間維度來看(如下圖所示)，在禁養(yǎng)區(qū)相關政策出臺及落地較為頻繁的2014-2017年間，能繁母豬及生豬存欄情況出現(xiàn)了小幅度震蕩，但并未對市場產生顛覆性影響。而自2018年我國開始報告非洲豬瘟后，能繁母豬及生豬存欄均大幅下跌，可見非洲豬瘟事件對“豬周期”產生了較大影響。從生豬市場波動的幅度和時間兩方面綜合考慮可見，過去有些地方執(zhí)行中存在的“一刀切”執(zhí)法對生豬養(yǎng)殖行業(yè)存在小幅影響，但與非洲豬瘟相較，環(huán)保執(zhí)法趨嚴對生豬市場的影響較弱，不應成為2019年度生豬市場異動的“背鍋俠”。
圖1 能繁母豬和生豬存欄同比增減幅度變化
數(shù)據來源：東北證券、Wind、E20研究院
4.叫停“禁養(yǎng)一刀切”亂象，兩部委協(xié)同排查保“豬”
自2019年非洲豬瘟爆發(fā)以來，我國能繁母豬和生豬存欄量均大幅下跌，有些地方還打著環(huán)保的名義對當?shù)囟愂諞]有貢獻、擾民投訴多的養(yǎng)豬產業(yè)實施“一刀切”，環(huán)保執(zhí)法嚴、部分地區(qū)補貼等政策落實不到位也引發(fā)了養(yǎng)殖戶的抵觸情緒，影響了復產的積極性。在此背景下，國務院多次要求穩(wěn)定生豬市場，確保“豬肉”剛需供應，消除市場的恐慌情緒。按照國務院要求，從2019年8月開始，生態(tài)環(huán)境部積極會同農業(yè)農村部聯(lián)合組建專班，全力指導督促各地開展禁養(yǎng)區(qū)排查清理工作。各省(區(qū)、市)按照“誰劃定、誰調整”原則開展排查調整。其中，21個省份由農業(yè)農村部門牽頭，10個省份由生態(tài)環(huán)境部門牽頭。
今年9月，生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部聯(lián)合部署嚴格規(guī)范禁養(yǎng)區(qū)劃定和管理，要求依法科學劃定禁養(yǎng)區(qū)。除飲用水水源保護區(qū)，風景名勝區(qū)，自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)，城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科學研究區(qū)等人口集中區(qū)域及法律法規(guī)規(guī)定的其他禁止養(yǎng)殖區(qū)域之外，不得劃定禁養(yǎng)區(qū)。
通知要求，各地要在省級人民政府的領導下，成立專門工作組，組織開展禁養(yǎng)區(qū)劃定情況排查。全面查清本地區(qū)禁養(yǎng)區(qū)劃定情況，建立分縣工作臺賬。對以改善生態(tài)環(huán)境為由，違反法律法規(guī)規(guī)定限制養(yǎng)豬業(yè)發(fā)展或壓減生豬產能的情況，一并排查。
通知強調，要落實工作責任，堅決、迅速取消排查中發(fā)現(xiàn)的超出法律法規(guī)的禁養(yǎng)規(guī)定和超劃的禁養(yǎng)區(qū)。對違反法律法規(guī)限制養(yǎng)豬業(yè)發(fā)展和壓減生豬產能的情況，要立即進行整改。生態(tài)環(huán)境部將有關違反法律法規(guī)規(guī)定超劃禁養(yǎng)區(qū)的問題納入中央生態(tài)環(huán)境保護督察和強化監(jiān)督范疇，并適時開展專項行動。
11月29日，生態(tài)環(huán)境部召開11月例行新聞發(fā)布會，環(huán)境部已組成20個工作小組，赴全國200個生豬調出大縣開展現(xiàn)場調研，督促地方嚴格排查禁養(yǎng)區(qū)劃定。據各地報告，全國共劃定禁養(yǎng)區(qū)10.01萬個，關閉搬遷涉及存欄量3895.6萬頭，占2018年底全國生豬存欄量42817萬頭的9.1%，因異地重建增加了存欄量694.2萬頭，兩者相抵，實際凈減少生豬存欄量3201.4萬頭，占2018年底總存欄量的7.5%。
E20研究院認為，此次嚴查禁養(yǎng)區(qū)劃定，是生態(tài)環(huán)境部與農業(yè)農村部聯(lián)合針對當前生豬行業(yè)價格波動提出的科學劃區(qū)、規(guī)范管理行動，為確保穩(wěn)定生豬生產和豬肉供應，對“一刀切”的粗暴執(zhí)法行為說不，對生豬管理體系進行了一次深入摸底和規(guī)范，在確保生態(tài)環(huán)境不被畜禽糞污破壞的前提下，要求對養(yǎng)殖企業(yè)精細化管理，既“保環(huán)境”、又“保生產”。
5.解決之道：綠色績效評估體系下的差異化管控
隨著國家一系列調控政策的出臺，進入2019年四季度以來，我國生豬市場價格已經開始回落，但如何長效提高畜禽養(yǎng)殖業(yè)管理效率，避免“環(huán)境保護”與“畜牧業(yè)發(fā)展”的對立，杜絕環(huán)保執(zhí)法“一刀切”現(xiàn)象，仍是未來我國養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的一個重要命題。E20研究院認為，在當前豬肉市場“供不應求”，管理效率亟待提升的情況下，應以“綠水青山就是金山銀山”為指導，堅守生態(tài)環(huán)境保護的底線，對養(yǎng)殖場進行差異化管理，將單一的“合格”標準線升級為多重“綠色績效”考核指標，對環(huán)保達標的養(yǎng)殖場提供分級差異化管理，根據養(yǎng)殖場綠色發(fā)展水平高低配以不同的管理措施、衛(wèi)生防疫要求、市場流通要求及零售價格建議等，提高綠色畜禽類產品在魚龍混雜的農產品市場的競爭區(qū)分度，從而更加高效、科學地對養(yǎng)殖企業(yè)進行系統(tǒng)、科學、綠色地管理，讓生態(tài)環(huán)境保護與產業(yè)發(fā)展走向統(tǒng)一。
